系统协同理论下检察机关一体化管理体系构建与实践路径 

内蒙古自治区人民检察院党组书记、检察长，二级大检察官 李永君 

[关键词] 系统协同 高质效办案 三个管理

[摘 要] “三个管理”是对传统检察管理的一次范式革命，是提升办案质效、推进检察工作高质量发展的重要抓手。当前，检察机关正面临管理体系系统性协同不足的问题，亟须打破管理体系隔阂，实现“三个管理”协同发力，发挥“1+1+1>3”的管理效能。基于系统协同理论，内蒙古自治区检察机关通过建立科学管理、责任清晰的质效管理体系，形成常态化交流合作的协同管理联合体，构建资源整合与共享的管理支撑平台，建立激励与约束并重的管理评价模式的实践路径，积极探索构建“三管协同”管理体系，为最大化释放管理效能，落细落实“高质效办好每一个案件”提供新思路。

目次

一、问题指向：实践中检察管理系统协同性不足

二、框架搭建：系统协同理论下的检察机关一体化管理

三、实践探索：内蒙古检察机关推进构建“三管协同”管理体系

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》专门强调“强化检察监督”，要求“规范司法权力运行，完善司法公正实现和评价机制”。最高人民检察院检察长应勇在2025年大检察官研讨班上进一步要求以改革精神持续健全检察环节公正司法体制机制，构建检察“大管理”格局，充分发挥检察管理对检察工作的正向推动作用，引导广大检察人员持续做实高质效办好每一个案件。作为检察机关办案质效管理体系的三个方面重要内容，业务管理、案件管理、质量管理（以下简称“三个管理”）直接关系到高效办案的实现，关系到检察机关公正司法的实现。三者是一个有机整体，各有侧重又相互联系，必须注意在各管理环节深度耦合、协同推进，才能最大化释放管理效能，助推实现高质效办案。

一、问题指向：实践中检察管理系统协同性不足

（一）管理指导协同不足

管理指导协同是一体化构建“三个管理”体系的核心环节，需要上下级检察机关一体建立“三个管理”协同机制，统一管理标准与尺度，推动“三个管理”有机融合，实现不同地区管理能力与水平协同发展。然而，目前在管理指导方面还存在一些问题。

第一，纵向传导失效。有的地区不能很好地将上级检察机关的宏观要求转化为符合本地实际的工作措施，“上热中温下冷”影响法律监督和服务大局成效。有的上级检察院对下指导不均衡、不及时、针对性不强，难以防范和解决辖区内法律适用问题。

第二，横向沟通壁垒。捕诉监等部门之间信息不对称，一些重大疑难案件会商质效不高。一体化管理要求案件管理部门与业务部门均要履行监管职能，但部分业务部门存在“重程序监管，轻实体指导”倾向，业务指导与监督职能未能有效融合并实质性发挥作用。

第三，双向供给不足。上下级检察机关案管部门、业务部门之间仍有沟通不畅、信息不对称的情形，单向“从下到上”移送的案件、线索较多，“从上到下”移送的线索较少。上级检察机关建用的大数据法律监督模型或模型适用的数据资源往往因管辖范围、级别对应等因素对辖区检察院不适用，造成对下开展业务管理的牵引带动作用不明显。

（二）检察资源协同不足

资源合理配置与共享是支撑一体化构建“三个管理”体系的重要条件，但多数检察机关各部门之间尚未形成协同管理的具体有效机制，难以实现设备、软件、人才等资源的共享，限制“三个管理”协同推进的有效实施。

第一，人力资源配置失衡。经济发达地区案多人少与欠发达地区人才流失并存。人才资源协同机制欠缺，各条线人才跨领域、跨地域综合调用不足。专业化办案团队建设滞后，新型犯罪领域、涉外犯罪领域复合型人才短缺，加剧区域间办案质量差距。

第二，技术资源分散。地区间智慧检务系统建设深度与进度各不相同，重复建设与建设不足并存。一些地区在信息化建设方面“重建设、轻应用”，跨区域、跨部门的全局性调配机制缺失，比如，公益诉讼办案快速检测、检察技术等专业设备共享利用率不高。

第三，数据资源获取难。数据壁垒依然难以打破，实践中，上级检察院通过办案系统实时掌握下级检察院的各种办案和管理数据，而下级检察院却较难获取同级或者上级检察院的办案和管理数据。

（三）管理组织协同不足

组织协同是确保“三个管理”体系顺畅运行的根本依托，但目前各管理主体协作配合不足，内外部监督乏力等问题，导致“三个管理”存在一定盲区，难以充分释放管理效能。

第一，管理职能定位模糊。业务部门与案管部门在管理权责方面边界不清，存在办案人员“重办理、轻管理”或“管理过度干预业务”现象，容易引发“多头管理”导致的“责任真空”或者“重复管理”。

第二，内部监督效能不足。案件评查多以自查、抽查为主，存在“自己评自己”的局限性；有些地区探索开展了交叉评查，但存在评查标准不统一、认识有分歧、互评人员水平高低参差不齐等问题，导致对交叉评查结果不认同。评查结果运用不足，评查结果与检察官考核挂钩机制不完善，整改责任未压实，导致部分问题“屡查屡犯”。

第三，外部监督透明度不足。司法公开的广度和深度有限，群众对案件质量监督渠道不畅。人民监督员、听证员参与检察管理的渠道有限，外部监督力量未充分融入管理流程。对律师、当事人等诉讼参与人的权利保障反馈机制不完善，影响管理措施的公众认同度。

二、框架搭建：系统协同理论下的检察机关一体化管理

（一）系统协同理论的基本内涵

系统协同理论源于系统论和协同学，强调在复杂系统中，各要素通过相互作用形成整体协同效应，从而实现系统效率和功能的最优。系统协同理论涵盖知识协同、资源协同、组织协同三个相互关联、层层推进的协同行为，包含整合和互动两个维度。其中，知识协同指管理指导的纵向协调一致；资源协同指打破资源流动壁垒，促进资源整合与共享；组织协同指组织间合作与互动。系统协同的核心目标在于优化系统结构，提升系统整体效能。

在检察管理领域，系统协同理论亦能够为检察机关“三个管理”业务指导、资源整合、组织协作等方面协同发力不足问题提供系统化解决思路，发挥“1+1+1>3”的管理效能，助力高质效履职办案。

（二）“三管协同”管理体系框架构建的思考

基于系统协同理论，内蒙古自治区检察机关以横纵一体化为方法，探索构建检察机关“三管协同”管理体系框架。该框架以提升办案质效为核心目标，强调在知识协同、资源协同、组织协同三个层面的有机融合，在每一个层面上，均需要业务管理、案件管理、质量管理三个子系统之间的有效整合与互动。

1.构建系统科学的管理指导中枢。管理指导是一体抓实“三个管理”、实现案件质量进阶和办案能力递增的基础。通过强化管理指导，能统一管理标准与尺度，将优秀管理经验转化为宝贵的知识资产，实现不同地区管理能力与水平协同发展。

第一，科学细分管理目标。基于司法办案规律，聚焦高质效办案总目标，系统设计并明确细分“三个管理”各个管理子系统的具体任务目标，形成相互衔接、有效传递的目标系统，确保每一个案件、案件的每一个环节都处于有效的管理之中。

第二，优化调整管理内容。依据“三个管理”各个管理子系统目标任务，调整完善管理任务、管理举措，促进检察办案全域知识和技能有效融合，不仅提升个案办理质效，更促类案监督与社会治理，形成检察机关“群体智能”。

2.搭建共享型资源管理平台。资源协同的本质是通过开放系统提升资源使用效能。在“三管协同”管理体系中，资源协同是重要支撑，需有效整合三级检察机关各类资源，实现资源的最优化配置与有效利用。

第一，进行硬件资源整合，如检察侦查等信息化设备、司法鉴定、公益诉讼检测实验室等鉴定资源的共享与跨区域调度。

第二，软件资源整合，搭建集成化智能辅助应用平台，实现三级检察院共享办案和管理数据，共享辅助阅卷、流程监控、文书公开屏蔽等智能化工具，既保障基层技术创新活力又避免重复试错。

第三，人才资源整合，如建立各业务条线检察人才库和咨询专家库、人民监督员和听证员库，并在全区范围内统一调度使用。

3.建立科学高效的组织协同机制。在“三管协同”管理体系中，组织协同是关键保障，要求跨层级、跨部门建立协同管理机制。在各级检察机关、各相关部门齐抓共管下，一是实现纵向一体履职，统一制发“三个管理”目标任务与指导意见；二是实现横向耦合，通过良性协调机制，确保“三个管理”衔接顺畅，效能最佳；三是实现评价牵引，将管理成果纳入业务质效评价体系，激发检察官高质效办案内生动力。

三、实践探索：内蒙古检察机关推进构建“三管协同”管理体系

高质效办案离不开高质效管理保驾护航。内蒙古自治区检察院及时研究出台《内蒙古检察机关一体构建“三个管理”体系暂行办法（试行））》（以下简称《暂行办法》），构建“三个管理”高效协同管理体系，助力高质效办案。

（一）建立系统科学、权责清晰的质效管理体系

1.“横纵一体化”构建。“三个管理”是一个有机整体，相互衔接、相互贯通。首先，做好横向一体化构建，即以检察长和检察委员会的宏观决策管理为统领，业务部门的自我管理为基础，案管办的专门管理为枢纽，检务督察、考核办、计财部门的协同管理为保障。各部门在管理活动中做到“横向协作紧密”，做好三个层面的衔接：一是融合办案部门的管理，其他部门与办案部门加强配合，实现管理、整改、反馈的闭环衔接；二是对接专门管理部门的管理，管理结果与干部管理监督衔接互动、协调运转，实现管案与管人的有效衔接，压实司法责任制，增强监管刚性；三是打通办案部门、案管部门、检务督察部门之间的信息壁垒，破除监管盲区，实现一体化监管协同高效。其次，强化纵向一体化履行管理职能，做到“穿透式高效监管”。实践层面，受制于基层案管部门“空心化”，监管能力不足，目前只能通过提级监督、备案监督等方式，强化对下监管。

2.“任务清单化”落实。落细落实“三个管理”要求，就要进一步明晰管理主体、管理内容、管理举措，解决好谁来管、管什么、怎么管的问题。对此，内蒙古自治区检察机关绘制了一体构建“三个管理”体系思维导图，该图表由一级表“三个管理”总体概括、二级表“三个管理”任务分工、三级表各业务条线具体任务举措三类图表组成，形成层层递进、层层细化的工作流程图，为各级检察院开展管理工作提供了工具书、指导书。通过有机融合的“三个管理”体系图表，将抓实抓好“三个管理”的要求落实到内蒙古检察工作的全过程、各环节，为协同式落细落实“三个管理”指明了方向。

3.评价牵引管理。《暂行办法》明确以业务管理成果评价宏观办案质效，以案件管理、质量管理成果评价个案办理质效。制定简便易行的质效评价规则，形成了以质效管理成果科学评价办案质效，以质效评价牵引质效管理提升的“管评融合互促”新模式。该评价模式符合司法办案规律，回归检察监督本质，实现管案与管人相衔接，全面准确落实司法责任制。

4.动态优化完善。以定期开展管理评估的方式，对“三个管理”模式管用与否进行考察，既检验管理成果又检查办案质效。在检查办案质效方面，依托全国检察业务应用系统、各类业务监管、检查、评查的通报，主要从办案质量、效率、效果三个方面对各地办案质效进行评估，用于反映“三个管理”助推高质效办案的成效。在“三个管理”成效方面，主要依据各地落实《暂行办法》情况，总结“三个管理”中形成的经验做法，从管理机制、模式、力度三个方面对各地“三个管理”情况进行评估，用于反映“三个管理”能力和水平。用足用好评估结果，组织召开评估交流会，达到借鉴学习，共同提升管理能力和成效的目的。同时，根据动态评估发现的不足与短板，有针对性地强化监督手段，优化完善“三个管理”的相关办法。

（二）形成常态化交流合作的协同管理联合体

1.上下一体开展分析研判，充分发挥业务管理抓宏观、定方向作用。构建“全局把控+精准突破”的立体化研判体系，坚持全量分析把握规律、专题研究破解难题，推动全区各级检察院跨部门联合开展分析研判，为检察业务管理把好方向。聚焦检察业务“典型性、倾向性、异常性”问题，上下一体“靶向派单”开展专题分析研判，运用“分析报告—会商研判—跟踪问效”的分析成果转化链条，将办案质效分析研判会商转化为提升监督质效的“导航仪”、助推社会治理的“晴雨表”，最终实现检察业务管理从经验型向科学化、从事后评价向事前预防的转型升级。

2.“横向集体指导把关+纵向提级检查”，夯实案件管理基础。构建“人人参与管理，人人接受管理”的案件管理格局，将办案流程监控触点前移至办案决策前端。自治区检察院设置刑事和民事、行政、公益诉讼两个院级检察官联席会，作为重大疑难复杂案件上检委会讨论的前置程序，促进统一司法标准、防控风险、把关质量、辅助检委会决策。设立刑事指导委员会，建立“大刑事”指导办案相关工作机制，强化统一对下指导，提升管理组织协同性，解决自侦与起诉部门之间，起诉部门与刑事执行检察部门之间，刑事检察普通犯罪、重大犯罪、职务犯罪、经济犯罪四个条线之间的沟通协调不畅，多头、重复对下指导等问题。建立提级监管“大体检”工作机制，在做好日常监管工作的基础上，融合数据核查、流程监控功能于一体，抽调全区案管骨干上下一体，采取“线上核查+实地督察”的方式，不定期对全区办案情况开展“大体检”，强化案件管理与检察督察双向衔接，联合检务督察部门深入实地督察，对“大体检”发现的不规范问题，编发问题通报及规范指引，督促整改回头看，做好监管督察“后半篇文章”。

3.上下一体多维审视监管，为案件质量“加把锁”。在刑事申诉反向审视工作机制的基础上，补充建立重点案件检视工作机制，自治区检察院确定各条线需重点检视案件类别，各级检察院多维视角检视、审视案件办理质量，组织召开业务条线会商分析会议，通报重点案件检视中发现的问题、经验启示和教训，形成类案办案指引，促进规范办理，提高原生案件办理质效。推进流程监控理念、内容、方式三重变革，强化案管部门一体履职，在日常流程监控中，由“程序性监督”升级为“程序和实体一并监督”，把握重点办案节点，从办案期限、程序适用、诉讼权利保障、法律文书、涉案财物等关键环节，深入查找分析，及时发现共性、苗头性、倾向性问题，纠正规范办案行为。探索建立流程监控“三书预警”制度，对可能出现的程序违法问题发出《流程规范提示书》，对实体问题风险发出《法律适用建议书》，对普遍性系统性问题发出《机制完善意见书》，通过提前预判不规范风险，区分情形制发不同的流程监控预警文书，将司法不规范问题消灭在萌芽状态。

（三）构建资源整合与共享的管理支撑平台

1.整合数字化资源，以科技赋能管理模式转型。在科技赋能检察办案方面，内蒙古自治区检察机关整合量刑辅助系统、阅卷辅助系统、远程视讯平台、公益诉讼智能指挥中心等智能辅助办案系统，辅助全区检察官智慧办案。建设大数据法律监督智能化应用平台，集成化实现内外部数据治理及比对碰撞、数据模型创建、类案监督线索深挖、数据资源共享调用，融合履行法律监督职能，助力提升社会治理水平。在科技赋能检察管理方面，应用案件质量预检系统，全流程监管案件办理，自动推送核查问题至检察官办案界面，提示确认并修改，从办案源头规范案件办理。应用数检通系统，一键统计各地区数据准确率，实时动态巡查办案数据不准确、不规范问题。对涵盖全业务条线的138项重点数据开展动态监测，发现异常数据升降及时预警研判，防止数据大起大落，夯实数据分析研判基础。

2.聚合人才资源，以人才赋能管理效能倍增。在业务管理方面，以实战演练选拔优秀分析研判人才，组建由业务专家、优秀分析研判人才、理论研究人才组成的复合型研判团队，研发适用于基层检察院、市级检察院、自治区检察院的不同分析主体的综合性分析研判报告模板，提升综合性分析研判规范化、标准化水平。案件管理方面，深化“三分法”案件分流机制，适配办案能力科学分案，实现繁案精办，简案快办，从源头提升办案质效。质量管理方面，建立动态优化调整的案件质量评查人才库，全区调配使用，实现人才资源优化配置和有效利用。将全国各业务条线竞赛获评标兵、能手人员纳入检察业务专家培养计划，分类建库、精准施策培养，为全区办理跨区域、新型犯罪等重大疑难复杂案件提供人力支持。

3.融合外部资源，以开放兼容增强监督管理刚性。建立特邀检察官助理协同监督办案工作机制，全区聘请各领域专业“外脑”1508人，以案件办理专业化、协作化，提升办案质效。积极探索开展检校协作，自治区检察院与高校共建公益诉讼检察研究基地，以“双向奔赴”提升法律监督工作质效。拓宽外部监督渠道，建立全区检察听证员库，统一调度使用，充分发挥听证员“决策帮手”“智囊团队”“监督平台”作用，强化对检察权运行的监督制约，实现办案“三个效果”的有机统一。

（四）构建激励与约束并重的管理评价模式

1.以职业使命感强化办案内生动力。通过常态化检察职业道德教育，增强检察官对司法公正、法律监督职责的使命感、荣誉感。探索设立“检察匠心奖”，表彰在证据审查、法律监督等方面表现突出的个人和团队，树立案件质量标杆，让更多的检察官主动将办案质量视为职业生命线。建立精品案例培育、展示机制，增强职业成就感。

2.激活办案团队协作效能。自治区检察院构建“跨领域办案协作组”，打破部门壁垒，针对新型犯罪、跨领域案件组建专业化办案团队融合履职，促进办案手段、办案经验交叉赋能。通辽市、包头市检察机关建立检察官导师库，由资深检察官对初任检察官进行一对一式的“一案一策”帮带教，更好传承办案经验。建立“宏观分析—类案剖析—个案评查”的评价工作机制，对评查出的优质案件以案件讲评方式，由优秀办案团队讲授经验做法、感悟体会、总结反思，增强办案团队集体荣誉感。

3.提供完善自我管理的标准化、智能化工具。比如，赤峰市检察机关针对不同案件类型制定标准化自查对照清单，嵌入办案系统，实现“一案一表”动态跟踪。呼和浩特市检察机关在工作网配置DeepSeek，引入智能办案、检查辅助工具，实时提示量刑建议偏差、办案程序瑕疵等风险点，实现案件进度、风险提示、学习资源的实时推送。自治区检察院案管部门正研究将案件质量检查评查结果转化为量化积分，与检察官等级晋升、评优评先直接挂钩，形成可视化激励。

4.健全质量刚性约束机制。建立重点案件备案督察机制，对须逐案评查的撤回起诉、无罪等重点案件开展备案督察，设计《内蒙古检察重点案件备案督察表》并配置在办案系统中，对案件办理过程中各检察官、部门负责人、分管副检察长、检委会等管理主体的意见，以及案件检查评查情况和结果，实现“一表查明、追踪溯源”。强化案件质量检查评查工作，在系统上对案件质量核查与评查中发现的问题实行“一案三查”，即查原因、查责任、查整改，推动司法责任制全面准确落实。对评查发现的瑕疵案件、不合格案件记入检察官职业档案，以案件质量终身责任制强化检察官责任意识。

（注释及全文见《人民检察》2026年第5期）