坚持“三个善于”高质效办好行政检察监督案件

——基于李某某、薛某某工伤行政确认检察监督案的探讨

内蒙古自治区人民检察院党组书记、检察长 李永君

目次一、把握法律关系中的主要矛盾，准确查明是否符合“视同工伤”的认定条件

二、把握法条背后的立法精神，明确“径直送医”不是认定“视同工伤”的必备要件

三、把握“三个效果”蕴含的公平正义，合理借鉴既有案例

党的二十届三中全会对完善中国特色社会主义法治体系作出重大决策部署，要求弘扬社会主义法治精神，维护社会公平正义。检察机关作为法律监督机关，要始终坚持以法治的理念、法治的思维、法治的程序、法治的方式履行好法律监督职责，用法治保障人民群众美好生活。最高人民检察院检察长应勇指出，要善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系，善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神，善于在法理情的有机统一中实现公平正义，这是“高质效办好每一个案件”的重要体现。内蒙古自治区检察机关深入贯彻落实习近平法治思想和“三个善于”工作要求，通过高质效办好每一个行政检察监督案件，维护社会公平正义。在办理李某某、薛某某工伤行政确认检察监督案（以下简称“李某某工伤案”）中，内蒙古自治区检察机关秉持“三个善于”，紧扣“工作时发病返家后死亡是否一概不予认定工伤”的争议焦点，全面审查案件事实和证据，准确理解和适用国务院《工伤保险条例》中“视同工伤”条款，依法抗诉并获改判，推动人力资源和社会保障部门重新作出工伤认定，帮助劳动者获得工伤保险待遇，实现了办案“三个效果”有机统一。

一、把握法律关系中的主要矛盾，准确查明是否符合“视同工伤”的认定条件

善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系，体现为法律规范与案件事实相统一。在李某某工伤案中，检察机关全面加强证据审查，准确认定法律事实，透过复杂的案件表象，探寻对案件定性处理具有决定性影响的实质法律关系，进而把握劳动者发病后未径直送医是否可以认定工伤这一案件主要矛盾，开展穿透式法律监督，促进依法行政与维护当事人合法权益有机统一。

第一，基本案情及办案过程。2020年7月28日上午，李某某在单位上班时，感觉身体不适，后请假到医院心内科看病，服用药物后感觉症状有些缓解，便回到工作岗位工作；当日19时40分，李某某在单位参加培训时又感到身体不适，同事发现其脸色黑紫、胸闷气短，让其请假回家休息。同年7月29日，李某某在参加与单位有关的资格考试中又感到胸闷难受，坚持到16时30分考试结束后，由其同事陪同回家；李某某到家后卧床休息，准备就医时昏迷倒地，其妻子拨打120急救电话；17时50分左右急救车到达时，李某某经诊断已经死亡。李某某家人向某市人力资源和社会保障局申请工伤认定。某市人力资源和社会保障局受理工伤认定申请并进行审查后认为李某某死亡事故不符合《工伤保险条例》第15条的规定，作出不予认定工伤决定书，李某某家人遂提起行政诉讼。2021年5月8日，一审法院作出行政判决，撤销某市人力资源和社会保障局不予认定工伤决定书。某市人力资源和社会保障局不服一审判决结果，提出上诉。二审法院作出终审判决，撤销一审法院判决，驳回李某某家人的诉讼请求。李某某家人遂向内蒙古自治区高级法院申请再审被驳回。后李某某家人向某市检察院申请监督。某市检察院提请内蒙古自治区检察院抗诉。内蒙古自治区检察院向自治区高级法院提出抗诉，对行政机关不予认定工伤的行政确认行为予以监督，获法院支持并改判。

第二，争议焦点与理由阐释。李某某工伤案的争议焦点是劳动者在工作岗位发病时未径直送医，返家后死亡是否符合“视同工伤”的认定条件？近年来，劳动者在工作中突发疾病死亡视同工伤行政案件在因工死亡案件中的比重逐渐攀升，劳动者因病死亡与因工死亡待遇相差悬殊，导致此类案件的争议和分歧逐渐加大，诉讼争议案件数量不断攀升。根据《工伤保险条例》第14条，普通工伤认定条款保护工作中受到事故而发生伤害的劳动者，应满足工作岗位、工作时间和工作原因三个必要条件。为充分保障劳动者权益，《工伤保险条例》第15条第1款第1项规定了“视同工伤”的特殊情形，即劳动者在工作岗位突发疾病，因突发疾病死亡或者在48小时内经抢救无效死亡。“视同工伤”的认定强调疾病的突发性及死亡后果的严重性，不应限缩于“工作原因”要件。这反映了“视同工伤”制度保护与限制并存的立法状态，二者对“工作岗位发病、未径直送医、回家休息后死亡”情形是否一律认定为工伤存在不可调和的空间。劳动者工作时胸闷难受发病，因对病情严重程度误判而回家休息的，符合生活常理。若劳动者回家休息后短时间内死亡，则无法否认工作时发病与死亡之间的连续过程，仅以劳动者“未径直送医”为由一律拒绝认定工伤，有悖于人之自我救助本能，也不符合《工伤保险条例》的立法本意。

第三，案件处理。李某某系在工作时间和工作岗位突发疾病，且无论按其初次就医诊断时间还是第二次病情恶化返家时间起算，距离其死亡时间均不到48小时，都符合“视同工伤”的认定要件。《工伤保险条例》第15条并未包含“径直送医”的要求，且李某某感到不舒服一再坚持工作，实在坚持不了才请假回家。李某某未直接就诊而选择回家休息，也属正常认知。内蒙古自治区检察机关以“三个善于”为指引，运用法治思维和法治方式，妥善办理行政检察监督案件，严把事实证据关和案件出口关，综合考虑劳动者李某某在工作时间、工作岗位突发疾病未径直送医后死亡的具体情形，整体判断“发病—送医—死亡”过程的连续性和因果性，依法认定为“视同工伤”。

二、把握法条背后的立法精神，明确“径直送医”不是认定“视同工伤”的必备要件

善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神，体现为法条、法意、法魂相统一。在李某某工伤案中，内蒙古自治区检察机关准确领会法治精神和立法本意，为特殊情形下“视同工伤”条款的适用提供了参考样本。

（一）准确理解立法意旨

当现有法律规定存在矛盾和冲突时，司法机关应在符合宪法精神、客观实际、人民意愿的前提下，按照立法本意妥善理解和适用。《工伤保险条例》第15条第1款第1项在于保障工伤或“视同工伤”的劳动者的合法权益。关于“径直送医”是否系认定工伤的必备条件，立法与司法实践存在冲突。行政机关、司法机关应当在符合立法原意的基础上充分发挥自由裁量权，妥善化解矛盾和冲突。第一，从立法本意看，“视同工伤”情形本不属于工伤范围，只是法律从保护劳动者权益角度出发，才将此情形视同为工伤，故适用该条款时应当从严把握，但不宜过于僵化，不能以未径直送医为由，直接将申请人拒之门外。第二，从法律适用看，《工伤保险条例》中“视同工伤”的条件为劳动者突发疾病死亡或48小时内经抢救无效死亡，并未限定突发疾病死亡的地点必须为工作岗位或医院，也未要求必须满足发病时立即送医后死亡的条件。故工伤认定过程中，不应对“视同工伤”条款的适用一概增设“径直送医”的限制条件。

（二）办案不能拘泥于文本

司法工作中，法律条文是“体”，法治精神是“魂”。法律条款中蕴含法治精神，但法治精神不是条款。不讲法治精神，条款就是“死条款”，如果机械执法、“死抠”条款，貌似忠于法律，实则亵渎了法治精神。司法实践中，行政机关、司法机关应当透过纸面的“法条”，知晓背后的“法意”，吃透法律条文背后的立法本意，进而全面领悟“法魂”，参透深层次的立法精神并准确加以适用，才能实现高质效办理案件。具体到该案，检察机关审查案件时，如果照本宣科仅从字面上理解适用“视同工伤”的认定条款，把“径直送医”作为必备要件，则容易使案件办理结果超出一般人的理解范围，违背人民群众的朴素价值观。应当以法治精神为引领，透过具体法律条文去探求立法本意，让监督办案与立法精神相契合。在深刻领悟法治精神、了解政策规范出台背景和司法政策的基础上，妥善适用工伤认定相关法律条文开展监督工作，避免法条主义、机械司法。

（三）正确处理法律规范之间的冲突

在李某某工伤案中，二审、再审法院依照人力资源和社会保障部法规司的复函，认定李某某发病后未径直送医院就医而是回家休息，不应视为工伤。该复函成为行政机关对发病后“未径直送医”行为不认定工伤的主要理由，导致实践中对此类情况工伤认定的争议不断。根据行政诉讼法第63条的规定，法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。该复函从性质上讲属于规范性文件，对法院不具有法律规范意义上的约束力。行政案件中可以引用合法有效的规章及其他规范性文件，但效力相对较低，不得违背上位法规定。《工伤保险条例》没有限定突发疾病死亡的地点必须在单位或者医院，也没有要求发病后必须由单位径直送医抢救才属于“视同工伤”的情形，司法实践中直接依据上述复函对上位法《工伤保险条例》中“视同工伤”条款作限缩解释的做法于法无据。这种做法完全排除了工伤认定的可能性，侵害了劳动者的合法权益。在办案中，是否参照上述复函、如何参照，要根据不同案件不同情形，在理解法律政策本意的基础上正确适用。

三、把握“三个效果”蕴含的公平正义，合理借鉴既有案例

检察机关监督办案要善于统筹法理情的有机统一，要求在坚持公平正义原则的基础上，做到政治效果、社会效果、法律效果有机统一。内蒙古自治区检察机关坚持以“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”为引领，准确把握“三个效果”之间的关系，确保案件办理取得最佳效果。

（一）将公平正义原则放在首位

“高质效办好每一个案件”是习近平法治思想在检察实践中的具体体现。“高质效办好每一个案件”，重在“高质效”，难在“每一个”，突出强调了个案高质效与公平正义的重要性。对于李某某工伤案，有观点认为，如果司法机关最终认定李某某构成工伤，那么极有可能引起他人效仿，形成“连锁效应”，加重工伤保险费用的支出负担。笔者认为，类案较多、工伤保险负担重，并不是不赔付的理由。公平正义是执法司法工作的生命线，行政机关、司法机关不能因行政管理问题而折损个案公平正义，应当赔付劳动者的，必须坚决予以赔付。“正义无价”，对遭受工伤、职业病伤害的劳动者实行社会工伤保险并采取倾斜或优先保护措施，符合“三个效果”中的公平正义原则，也顺应我国工伤保险制度的立法宗旨。工伤认定案件不能搞一刀切，“未径直送医”死亡情形不能一律排除在工伤认定范围外，但也不能就此过度扩张而打破“视同工伤”的规范限制。要在充分理解工伤保险立法本意的基础上，打开一扇例外情况的“天窗”，将一些极端特殊的情形认定为“视同工伤”。这种做法非但不会引起行政执法的混乱，反而会让行政执法更人性化，更符合公平正义原则。

弱者的合法权益更需公平正义原则“呵护”。工伤认定具有一定隐蔽性，在劳动者患病的情形下体现得尤为明显。因工作引发的疾病为劳动者带来了伤痛，但劳动者从发病到死亡的连续性过程不易准确厘清，导致“视同工伤”难认定，劳动者权益难保障。在李某某工伤案中，如果仅以李某某发病后未径直送医为由而不予认定工伤，不仅不利于劳动者在工作岗位发病及时开展自救，还有悖于劳动者权益保障的立法目的。应从最大限度保护劳动者权益角度，就“视同工伤”作出明确规定，以公平公正解决行政争议、保护劳动者合法权益为宗旨，明确如何判定“在工作时间和工作岗位突发疾病”，加大对劳动者的保护力度。

（二）践行以人民为中心的司法宗旨

习近平总书记2024年4月在重庆考察时指出，中国式现代化，民生为大。应勇检察长强调，检察办案要坚持“从政治上看”，把践行司法为民宗旨融入检察工作各环节、全过程，持续做实人民群众可感受、能体验、得实惠的检察为民。社会鼓励什么、倡导什么、传递什么价值理念，应当是司法办案必须注意的问题。风险分担、社会稳定、实质正义、人道主义的社会法理念促使工伤保险制度在所列举的典型工伤情形之外留下一定空间，用以尽可能覆盖因制度设计和人的认识局限而被遗漏的工伤情形。2010年《工伤保险条例》确立了“视同工伤”情形，保护普通劳动者的合法权益，体现立法对法理和情理的回应。

部分劳动者无过往病史，无相关治疗经验，对病情作出错误判断，未径直送医返家休息，在极短时间内出现死亡的严重后果，此类情形在“视同工伤”认定中遇到了重重阻碍。该案中，李某某在上班时感觉身体不适，仍坚持工作，后出现嘴唇发紫、胸闷难忍等症状，在坚持不住的情况下由同事陪同返家休息。李某某没有心脏病既往病史，缺乏对自身心脏病严重性的判断经验，返家休息符合人之常情。劳动者在工作岗位上发病，刚离开单位不到1小时即死亡，因坚持工作未去医院治疗，反而不被认为是突发疾病，被拒绝认定工伤，这个结果很难为社会公众所接受，也不符合以人为本的社会主义法治理念。行政机关、司法机关要始终坚持人民至上，带着对人民群众的深厚感情讲清法、理、情。“法不强人所难”，不能苛求缺乏医疗专业知识的劳动者对病情以及是否有必要马上就医作出专业判断，更不能因劳动者对病情误判未径直送医，就将工伤认定的“大门”对劳动者关紧。

（三）坚持实事求是的司法观

在最高人民法院办理的代某燕行政申诉案中，2014年4月27日，张某生因在单位值班时身体不适，于18时30分左右请假回家，吃了止疼药感觉有所缓解后上床休息。次日6时，张某生身体不适，妻子代某燕遂拨打120急救电话，6时40分急救车赶到，医生发现张某生已经死亡。最高法认为，“视同工伤”主要针对在工作时间、工作岗位上突发疾病，不能坚持工作，需要紧急到医院进行抢救的情况而设定。张某生在工作岗位身体不适，请假回家休息，次日抢救无效死亡，并不属于此类情形。笔者赞同最高法对该案例的释法说理，“视同工伤”需要从严认定。劳动者发病回家后直至死亡，时间间隔了十几个小时，如此长的时间间隔无法突出工作时发病的紧急性和严重性，中断了工作时发病到死亡的连续性，自然不符合“视同工伤”的认定标准。而在李某某工伤案中，李某某因工作发病严重无法坚持工作，未径直送医，返家后不到1小时即死亡，因工作发病与死亡的连续性过程并不会因未径直送医而中断，换言之，因工作发病仍然是导致其死亡的原因。为此，对于劳动者在工作时间、工作岗位发病，未径直送医死亡不能一概不认定工伤，而应结合“发病—返家—送医”的整体过程综合判断。

办案过程中，内蒙古自治区检察机关参考了最高法行政法官专业会议纪要以及关于突发疾病死亡工伤认定司法观点，也查阅了北京、湖北等地法院的生效判决。上述纪要、生效判决中，劳动者在工作岗位的发病症状比较明显，从工作岗位发病到返家后死亡，经历的时间较短，突发疾病具有紧迫性和严重性，法院总体上倾向于认定工伤，与内蒙古自治区检察机关的法律监督意见相同。在检察监督办案中，案例是重要参考，但不能“迷信”案例，也不能“唯”案例，要在正确理解每一个案例特殊性的基础上，根据具体案件实事求是作出相对独立的判断和处理，如此才是符合法治精神的正确办案方式。