内蒙古自治区人民检察院
关于规范司法行为情况的报告
——2015年11月24日在自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十九次会议上
内蒙古自治区人民检察院检察长马永胜
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据会议安排，现在我代表自治区人民检察院向会议报告2013年以来全区检察机关规范司法行为的情况，请予审议。
党的十八大以来，习近平总书记多次强调要规范司法行为，十八届四中全会进一步对规范司法行为提出明确要求。全区检察机关认真学习贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，在自治区党委、最高人民检察院的领导和自治区人大及其常委会的监督下，积极适应全面依法治国的新形势，坚持不懈地健全制度机制、强化监督管理、提升能力素质，认真解决人民群众反映强烈、影响司法公正的突出问题，增强司法公信，规范司法行为工作取得了明显成效。
一、筑牢制度“笼子”，打造管理平台，把检察权关进制度的“笼子”里
我们充分认识规范司法行为对于立法预期实现，对于执法、司法和守法矫正的重要意义，把司法规范化建设作为检察机关基础性、全局性的工作来抓。从2013年开始，连续三年组织开展了规范化建设“启动年”“推进年”“提高年”活动，努力从根本上解决司法行为不规范的问题。
（一）建成了司法办案的制度规范平台。狠抓制度的废、改、立，修改完善了一批涵盖检察工作每个岗位、每个环节的规章制度，使得司法办案有章可循，全区检察机关规范司法的程序、标准和责任得到了健全和完善。自治区院制发了涉及办案业务工作11个门类120项制度的《规范化建设制度汇编》电子书，编制了《司法办案常见问题及纠错办法》、《司法办案操作指南》，在全国率先上线运行了自己研制的“检察机关司法办案流程图”，自治区院的做法得到了最高人民检察院的肯定和推广。
（二）建成了规范司法行为的信息化平台。几年来持续加强电子检务工程建设，运用信息化手段增强对各项检察工作运行的刚性约束。2013年在全国第一批实行了全区三级院联网并上线运行检察机关统一业务应用系统，实行了网上办案和对司法办案活动的流程管理、过程控制和动态监督。我区还是全国首批电子卷宗试点地区，承担着试点引路的任务。全区三级院实现了涉法涉诉远程视频接访，信访当事人在当地就可以通过视频向上级院直至最高人民检察院反映问题。今年，经过最高人民检察院的检查验收，自治区院、鄂尔多斯市院、赤峰市院、包头青山区院、准格尔旗院等5个院被评为全国检察机关科技强检示范院。
（三）建成了检务公开与监督的平台。去年建成了以自治区院门户网站为龙头的三级院门户网站集群，形成了以门户网站、案件信息公开平台、人大代表政协委员联络平台、“两微一端”四项并重的检务公开系统，并建立了网上查询、电话查询、触摸屏自助查询三位一体的机制。通过这些系统和平台，将检察工作特别是司法办案工作置于社会各界和案件当事人的监督之下。在中国社会科学院法学研究所发布的《法治蓝皮书（2015）》，对于检务透明度指数测评结果中，内蒙古检察院位居全国前列。
（四）建成了队伍管理的网上平台。在全区检察机关局域网上，建设了队伍管理平台，开通了业绩档案系统，每月对干警工作情况和业绩进行管理。大多数院对警用车辆和装备实现了网上管理与监控。开办了网上学校，方便了干警对业务知识的学习。通过网络，还加强了对干警的思想政治工作，干警的严格、规范、文明司法的教育进一步加强。
二、围绕检察权运行重点环节，严格规范司法办案活动
（一）严格规范案件受理和立案工作。健全由举报中心统一受理和管理举报线索、集体评估线索、要案线索备查、实名举报答复等制度，做到群众举报及时处理、具体线索认真核查。包头市院实行分流答复、进展答复、审结答复和公开答复的“四次答复”制度，较好地保障了举报人的知情权和监督权。细化职务犯罪线索审查、初查、立案侦查的批准程序，特别是对经初查后不立案，举报人仍不服的，加强审查，监督立案。对审查后确实不符合立案条件的，及时进行释法说理，做好举报答复工作。对不服检察机关刑事处理决定和法院生效判决裁定的刑事申诉，由控申检察部门立案复查，原承办部门和承办人不再参与。对民事行政申诉案件实行受理和办理相分离，控申检察部门受理后，由民事行政检察部门审查并反馈结果。
（二）严格规范职务犯罪侦查活动。职务犯罪侦查工作，社会各界比较关注。我们始终将其作为重点，认真加以规范。今年8月最高人民检察院出台“八项禁令”以后，全区检察机关认真学习贯彻，工作更为严格。突出加强了对初查和强制措施的规范，坚决防止擅自处置案件线索、随意初查、违规采取强制措施，严禁在立案前限制或者变相限制涉案人员人身自由、查封扣押冻结财物。全面推行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度，今年对执行这项制度的情况开展了专项督查，严肃纠正了18个问题，并对2起违反办案纪律的案件展开调查。同时选取典型问题制作成专题片，在全区各级院播放，引起了干警的震动。严格执行刑事诉讼涉案财物管理的新规定，鄂尔多斯市两级院引入物联网技术，对每件涉案物品配上“电子身份证”，实行出入库自动识别、全程跟踪检测和流转追溯查询。强化办案安全管理，实行看审分离，落实办案安全风险预警评估以及医疗保障协作机制。三年来虽然办案力度明显加大，但是没有发生一起涉案人员非正常死亡事故。
（三）严格规范侦查监督和公诉工作。认真总结呼格吉勒图案等冤错案件发生的教训，自治区院在2013年就采取了严防冤假错案发生的二十三项措施，严守法治底线。对事实不清、证据不足，以及犯罪情节轻微的，依法不批捕、不起诉。2013年以来，不批准逮捕5487人、不起诉1518人。认真执行非法证据排除制度，对职务犯罪案件、重大刑事案件的审查逮捕和审查起诉，要求侦查机关（部门）必须随案移送同步录音录像，依法排除以刑讯逼供等非法方法取得的言词证据。全面实行审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人制度，特别是对于命案等重大案件的审查逮捕和延长羁押期限，检察官必须亲自讯问犯罪嫌疑人。依法保障律师执业权利，出台了保障律师会见犯罪嫌疑人、被告人执业权利的实施细则，制定了听取辩护律师意见的办法。自治区院建立了“律师接待热线+网上预约查询”机制，为律师执业提供了保障。
（四）严格规范民事行政检察监督。对于抗诉、检察建议、督促起诉等监督工作开展情况，每半年通报一次，促进工作规范开展。建立抗诉再审维持、提出再审检察建议和移送犯罪线索三类案件向自治区院备案制度，努力发现可能存在的问题。与自治区高级法院建立民行抗诉案件沟通机制，统一检法两家的认识与办案标准。实行民行检察监督与职务犯罪侦查相分离，民行检察部门在办案中发现的职务犯罪线索，必须移送反贪局、反渎局办理，本部门不能立案查办，促进了民行案件的规范办理。
（五）严格规范刑事执行检察工作。积极推进与监管场所信息联网、监控联网建设，严格落实刑罚变更执行案件逐案审查制度和职务犯罪罪犯刑罚变更执行备案审查制度，对提请、审理、裁决、执行等各环节实行同步监督。我区是在全国较早实行同步监督的地区，做法得到最高人民检察院的肯定和推广。针对一些“有权人”、“有钱人”违法减刑假释暂予监外执行的问题，去年组织开展了对职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪罪犯刑罚变更的专项检察。共建议和监督法院、执行机关收监三类罪犯36人，经监督撤销法院减刑假释裁定17人，立案查处公安、司法行政人员违法犯罪21人。对检察人员违法犯罪也决不姑息，查处了保安沼地区院监所检察室原副主任林安，以承诺办理减刑为由，接受服刑人员请托，先后7次收受贿赂2.8万元案件。林安已受到开除公职、开除党籍处分，并被判处有期徒刑1年6个月。加强对刑事羁押期限的监督，完善羁押犯罪嫌疑人、被告人换押、羁押期限届满提示等制度，督促纠正久押不决案件。2013年以来监督纠正超期羁押68人。规范对社区矫正的法律监督，自治区院制定出台了具体办法，部署开展专项检察活动。2013年以来，共监督纠正监外执行罪犯无监管措施、脱管失控等案件 2388件。
三、深入开展专项整治和抽样评估，集中整治司法行为不规范的问题
（一）按照最高人民检察院的部署，从2014年12月起，自治区院组织开展了为期一年的规范司法行为专项整治活动。我们将专项整治与“三严三实”专题教育有机结合，按照动员部署、对照检查、整改落实和总结验收四个阶段分段推进。现在已进入整改落实阶段。在开展专项整治活动中，我们坚持开门整治，通过发放征求意见表、走访相关单位和人员、设立检察开放日、召开座谈会等方式征求意见，真诚邀请人大代表、政协委员、人民监督员和群众代表参与专项整治工作。据不完全统计，自治区院和各盟市分院召开座谈会30余次，征求到意见建议600多条。在对照检查阶段，针对查摆问题蜻蜓点水、避重就轻等情况，自治区院及时部署“回头看”，采取了六项措施：一是组织各级院编写问题清单，聚焦突出问题和重点环节。二是派出14个督导组，以排查问题是否真实、是否落实到具体案件和具体人为重点，对各分市院和部分基层院进行专项督导。三是将专项整治工作与巡视工作结合起来，对5个分市院领导班子进行巡视。四是把职务犯罪侦查工作作为重点，选取4个盟市，对2014年办理的全部案件实地阅卷评查。五是对9个盟市分院、28个基层院涉案款物处置情况进行专项检查。六是加强对重点案件的督办，自治区院向各盟市分院交办司法不规范线索13件，目前已对3人作出了纪律处分。在这样的措施下，各级院认真查摆，共查找出司法不规范问题8353件（次），涉及5446人（次）。这些问题多数体现在法律文书制作存在瑕疵，讯问、告知、送达不规范，办案中着装、行为不规范，司法活动没有按照要求公开等方面。个别问题也比较严重，比如有的院存在办案主体不适格、一人单独办案；将一案拆分为多案立案；检察建议内容雷同、重复发送；不报经批准随意查封扣押冻结；个别干警接受当事人吃请、请托打探案情等。对于征求到的意见和查找出来的问题，各级院都制作了台账，实行销号整改。我区的工作得到了最高人民检察院的充分肯定，先后在全国大检察官研讨班、全国专项整治推进会，以及查处典型案件推进会上，作了大会经验介绍。自治区党委主要领导对我区专项整治工作作出了重要批示，给予了充分肯定。
（二）开展“检察工作科学发展抽样评估”，经常性地查找各项工作不规范的问题。2013年，为解决检察队伍中存在的“庸、懒、散”、“粗、浮、拖”，以及各项工作中存在的不规范问题，自治区院精心设计了“检察工作科学发展抽样评估”的工作方法。分业务和综合两个方面，设定17个类别、237个小项，先后对呼和浩特市院和新城区院、锡林郭勒盟分院和阿巴嘎旗院、以及自治区院，进行了翻箱倒柜、解剖麻雀式的检查，全面评估检察各项工作重点是司法办案的状况和水平。经过总结，形成了“每年对一个盟市分院和一个基层院、每两年对上级院，采用上查下、下查上”的抽样评估方法。在具体工作组织上，先由各盟市分院、旗县院组织自查、互查，然后由自治区院采取随机抽样的方式确定评估对象，开展评估检查。对于发现的问题，既敢于“亮丑”、也敢于“亮剑”，强化问责追究。自治区院针对评估锡盟分院和阿巴嘎旗院发现的三起违规违法办案的问题，今年对包括盟分院副检察长、旗检察院检察长、检委会委员、部门负责人以及承办人在内的12人作出了纪律处分。通过抽样评估，全区还建立健全了司法办案责任倒查机制。赤峰市院针对一起贪污案件，法院启动再审程序改判加重被告人刑罚的情况，倒查了该院反贪局两名承办人违法认定犯罪嫌疑人自首，以及反贪局局长不认真履行审查把关职责，致使该案原审判决出现重罪轻判严重后果的责任。目前，已给予两名承办人撤职处分，给予反贪局局长记过处分，并提请赤峰市人大常委会依法撤销了两名承办人检察员的职务。通过严查违纪违法问题，严明了办案纪律和规矩，给全区检察队伍敲响了警钟。
检察机关作为国家的法律监督机关，还承担着依法监督侦查、审判、刑罚执行机关的执法司法活动的重要责任。我们将抽样评估方法向诉讼监督领域延伸，探索由事后纠正、出事抓人转变到防微杜渐、前置预防的工作机制。在自治区高级法院、公安厅和司法厅的大力支持下，去年和今年相继对呼和浩特、包头、兴安盟、呼伦贝尔4个市公安局及所属8个分局的提请批准逮捕、刑拘后未报捕案件，对通辽中院、锡盟中院、科左中旗法院的民事执行案件，对扎兰屯监狱、呼和浩特市第四监狱提请减刑假释案件，对呼、包、鄂三地公安机关办理的经济犯罪案件进行了抽样评估。从中既查找和纠正了检察机关在诉讼监督中存在的问题，也促进了公安、法院、监狱系统的规范执法司法行为工作。去年，自治区检察院与公安厅联合召开会议通报抽样评估情况，推动了公安系统的整改；今年，自治区检法“两院”正在研究制定加强对民事执行法律监督工作的意见；自治区党委政法委召集法院、检察院和监狱管理局召开联席会议，在建设网上协同办案平台，在监狱建设标准化法庭，修订完善《罪犯计分考核办法》等方面形成了具体工作意见。
我们认真总结开展工作的做法，立足于科学发现问题、及时纠错问责，在长效机制上形成了“一个活动、四个机制”的工作方法（“一个活动”是指定期开展检察工作科学发展抽样评估活动，“四个机制”是指在职务犯罪案件质量、刑事案件法律监督、刑罚执行法律监督、民事行政案件法律监督等四个方面建立抽样查纠问责机制，今年自治区院检察委员会审议通过了规范“一个活动、四个机制”的相关工作规则）。最高人民检察院对自治区院的做法给予了充分肯定，派员到我区专题调研、总结经验。《法制日报》、《检察日报》头版头条进行了专门报道。
四、强化办案管理和监督制约，促进检察权依法规范行使
（一）强化内部监督制约。合理划分检察机关内部司法办案权限，加强内部各环节的分工负责、互相制约。实行公诉部门提前介入重大职务犯罪案件侦查机制，强化侦查监督、审查起诉、控告申诉检察部门对其他部门办案的纠错制约，加强监所检察、案件管理部门对检察环节羁押犯罪嫌疑人情况的监督。组织开展刑事申诉办案反向审视活动，对不服检察机关处理决定的刑事申诉案件进行审查，发现问题，举一反三，认真整改。加强上级院对下级院的监督，下级院办理的职务犯罪案件，撤案、不起诉、指定居所监视居住必须报上一级院批准，逮捕要报上一级院决定，对有一审判决的案件要报上一级院同步审查。开展上级院对下级院的执法检查。2014年自治区院组织开展了职务犯罪不起诉、判缓免刑案件质量排查纠错专项工作，努力解决职务犯罪判缓免刑普遍偏高的问题。去年我区职务犯罪判缓免刑比例同比下降了12.1%，今年又下降了5%。加强检务督察，经过自治区编委批准，去年自治区院成立了检务督察部门，对重点案件、突出问题开展全覆盖拉网式督察，推动了检令不畅通、制度不落实、纪律执行不到位等问题的解决。
（二）对案件进行集中管理。全区三级院成立了案件管理部门，对进入检察环节的案件全部网上运行，统一案件受理、统一流程监管、统一质量评价，统一业务考核。采取日常逐案巡查、预警提示、定期通报、跟踪落实等方式，对所有案件实行全程、实时、动态监管。截至目前，案管部门针对办案中出现的涉案款物处置违规、文书使用不当或错漏、超期办案等情形，发出流程监控通知书501件次，已及时纠正320件。加强案件质量评查，今年自治区院案管部门对本级9个业务部门的85件案件进行了评查、对下级院的303件案件进行了抽查。对查出的问题，与责任部门和案件承办人面对面通报反馈，一一点评，并跟踪限期整改，使检察人员办案程序违法的问题得到了及时纠正。
（三）主动启动深化检务公开和人民监督员制度两项改革，切实加强对司法办案的外部监督。坚持公开是原则、不公开是例外的原则，不断拓展检务公开的深度和广度，有效组织人民群众参与司法，通过公开“倒逼”规范司法。从2014年开始，在呼和浩特和鄂尔多斯市开展试点，并在呼和浩特市召开现场会议总结经验。开展检务公开大厅建设，将控告申诉举报受理、来访接待、远程视频接访、案件信息查询、行贿犯罪档案查询、律师会见阅卷、法律咨询、检察宣传、12309举报平台等工作整合在一起，提供“一站式”服务，极大地方便了人民群众。特别是从去年10月开始，全区三级院建成了统一的案件信息公开系统，在网上开通了案件程序性信息查询、法律文书公开、重要案件信息发布、辩护与代理预约申请等功能。截至今年10月底，通过这个系统，公开案件程序性信息49594条、重要案件信息1743条、生效法律文书11326份，为律师提供案件流程信息查询704件。加强全区检察新媒体建设，全区三级院“两微一端”的传播力在人民网、新浪网等网络统计排名中经常位居前列。我区是实行人民监督员制度较早的省区。我们根据自治区党委的改革要求，主动开展了人民监督员制度改革试点工作。为解决“自己选人监督自己”的问题，去年自治区院会同司法厅印发改革实施方案，在赤峰、通辽两地共同开展深化人民监督员制度改革的试点，探索由司法行政机关选任、管理人民监督员，并将监督范围由“七种情形”拓展为“十一种”。今年5月份在赤峰召开现场会进行了全面推广。各盟市认真开展了人民监督员选任工作，10月12日自治区院与司法厅联合召开了人民监督员选任管理方式改革后首任人民监督员颁证大会，标志着改革进入了更深的层次。
这些年来，我们深刻认识到，规范司法行为必须紧紧抓住队伍建设这个根本，不断提高检察队伍的能力和素质。在检察队伍建设中，我们特别重视司法理念教育，始终把社会主义核心价值观教育、社会主义法治理念教育、检察职业道德建设放在首位，强化忠诚使命、规范司法的理念，教育引导广大检察人员更加注重运用法治思维和法治方式处理问题。我们特别重视以先进典型引路，以近年来全区检察机关涌现出来的张章宝、孟志春、韩丽春、王海萍、李秀丽、张承英、潘志荣等全国全区先进典型为榜样，加强党性教育、纪律教育和廉洁从检教育，教育引导检察人员信仰法治、坚守法治。我们特别重视把纪律挺在前面，从严治检，2013 年以来查处违法违纪检察人员56人，其中追究刑事责任8人。我们特别重视检察队伍的司法能力建设，连续三年开展“过硬队伍建设年”活动，深入实施检察人才工程，坚持“案怎么办、兵就怎么练”的原则，广泛开展业务技能竞赛、岗位大练兵活动，推进全员轮训、专题培训。2013 年以来，自治区院培训检察人员5665人次。我们特别重视基层院建设，将其作为规范司法行为的重点，组织开展包括司法规范化、标准化在内的“八化”建设示范院创建活动，努力夯实基层基础工作。
虽然全区检察机关规范司法行为取得了一定的成效，但是我们清醒认识到仍然存在不少问题，主要有:一是一些检察人员的人权意识、程序意识、证据意识、规范意识还没有牢固树立，重实体轻程序、重打击轻保护、重配合轻监督、重保密轻公开，有罪推定、口供至上、片面追诉等惯性思维仍然存在。有的对律师合法要求不予理睬，限制律师执业。二是一些不规范的“顽症”根深蒂固。有的滥用强制措施、违法扣押冻结处理涉案财物、违法取证，侵害当事人合法权益。有的办案质量不高、瑕疵较多，引起当事人质疑甚至上访。司法作风简单粗暴的问题，虽然屡次整改，但是仍然存在。三是有的对执行规章制度打折扣，制度执行逐级递减。四是检察队伍建设仍需加强。有的职业素养不高，办案能力不强。办案骨干力量缺乏，高层次、专家型业务人才较少。一些地区人员紧缺与办案任务繁重的矛盾突出。有的因为办案压力大、责任重、待遇低等原因，不愿在一线办案。一些偏远地区人员招录困难与人才流失问题叠加。五是司法不廉洁问题仍然存在。个别干警接受吃请、收受贿赂、以案谋私，办关系案、人情案、金钱案。有的受人之托打探案情，违规过问、干预办案。对于这些问题，我们要认真研究，决不松懈，继续下大气力解决。
主任、各位副主任、秘书长、各位委员，党的十八届五中全会刚刚胜利闭幕，这是在全面建成小康社会进入决胜阶段召开的一次重要会议。我们要深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实本次会议的审议意见，更加自觉接受人大及其常委会的监督，结合完成我区深化司法体制改革的试点任务，进一步规范检察权的运行，坚持不懈地抓好规范司法行为工作，不断提高法律监督水平，维护公平正义，为我区全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治区、全面从严治党，作出新的更大贡献！
